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合法性審查:為紅頭文件戴上法律“護身符?”

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2019-10-12 09:19     來源: 蚌埠新聞網
        

□蚌埠新聞網首席記者 余小喬/文 劉晨/圖

市司法局工作人員對政府行政文件進行合法性審查。




■主持人語

制發行政規范性文件,是行政機關依法履行管理職能的重要方式。一個文件出臺合不合法、管不管用、好不好用,直接關系到經濟主體和普羅大眾的切身利益,有的還涉及到深化改革成果、優化營商環境。但在現實中,亂發文、濫發文、出臺“奇葩文件”等亂象仍時有發生,規范性文件法治化水平與法治政府建設的要求還有一定差距。

9月1日起,以國務院令形式公布的《重大行政決策程序暫行條例》正式施行。作為推進依法行政、加強政府自身建設的一部行政立法,《條例》以規范重大行政決策的程序為抓手,著重規范合法性審查程序,對推進行政決策科學化、民主化、法治化起到了以點帶面的杠桿和牽引作用。

地方實踐中,合法性審查如何指導并推動經濟社會發展?在《條例》牽引下,我市制發文件的形式和方法發生了怎樣的改變?在規范性文件的制定與合法性審查方面,我市進行了哪些有益探索,形成了哪些特色和亮點?如何確保重大行政決策應審盡審、高效運轉?本周受邀做客本報“黨報會客廳”的三位嘉賓,從三個不同的站位和視角,并結合各自工作實際做出交流與解讀。

●合法性審查不是依據法律找問題、挑毛病,為承辦單位開展工作設置路障、絆腳石,相反,它是依據法律清除路障、推動發展的助推器。

●提前介入將法定的審查時限向前延伸,實現了由服務一個環節延伸到服務行政決策全過程。

許錦標 市司法局黨組書記、局長

●政府各機關單位作為重大決策的承辦單位,大多本著為政府把好每一道法律關卡的想法來開展工作。

●雖然文件出臺的數量減少了,但通過流程化、專業化、規范化操作,我們依法監督、依法行政的能力和力度卻更強了。

余炳文 市公共資源交易監督管理局副局長

●合法性審查工作直接關系到政府能不能依法行政,關系到政府的形象,關系到群眾的合法權益。

●規范性文件的制定與合法性審查的具體實踐,已經充分體現了開門辦文、人民立場和法治精神。

張林 市政府法律顧問 安徽淮河律師事務所律師

深度對話

應審必審:一年審查上千件  

領導干部法律素養大幅提升,承辦單位法律意識不斷增強,缺少法律支撐的矛盾糾紛大幅減少

主持人:在全面推進依法治國的戰略布局下,行政規范性文件的制定與合法性審查工作被提到一個很高的高度,已經施行月余的《重大行政決策程序暫行條例》,也為這項工作提出了指導和要求。合法性審查為什么變得如此重要?

許錦標:黨的十八大作出全面依法治國的戰略部署,讓建設法治政府成為當前重要的政治任務。合法性審查作為推進依法行政最直接的抓手,能夠在法治政府建設中發揮引領和示范作用,特別是市縣層級的合法性審查,已經成為保障為民服務“最后一公里”的法律堡壘。《條例》的出臺,將合法性審查由“文件規定”上升為法律法規,并用大幅篇章進行專門規定,強調合法性審查的程序和具體要求,從法律層面將合法性審查作為推進依法行政的具體舉措。

我們認為,合法性審查不是依據法律找問題、挑毛病,為承辦單位開展工作設置路障、絆腳石,相反,它是清除路障、推動發展的助推器,更多的是服務重大決策、推動經濟社會發展,能夠有效避免“短期的一時之快”,保證持久發展和社會穩定。同時,通過合法性審查作出行政決策,也能打消一些領導干部干事創業的顧慮,提高擔當作為的主動性和積極性。

張林:今年7月,司法部全面部署推行行政規范性文件合法性審核機制全覆蓋工作,稱要將這項工作納入法治政府建設考評指標體系,建立通報制度與獎懲掛鉤,及時處理違法文件。這充分釋放出嚴格依法行政的強烈信號,從源頭防止權力任性而為。

行政規范性文件是行政機關開展行政管理和行政執法活動的重要依據,俗稱“紅頭文件”,是行政機關依法履行職能的重要方式。對其進行合法性審查,保證紅頭文件合法有效,直接關系到政府能不能依法行政,關系到政府的形象和營商環境,關系到群眾的合法權益。

主持人:我市在全面推進法治政府建設過程中,特別在規范性文件制定與合法性審查方面,整體表現如何?

許錦標:建設法治政府,必須率先從合法性審查做起。我在政法口工作很多年,能夠明顯感覺到,十八大以后,全市領導干部的法律素養較之以往有了大幅提升,因缺乏法律概念引起矛盾糾紛的情況也比以往少了很多。作為規范性文件合法性審查職能部門,我們也通過發揮高效的研究論證、審查把關作用,逐漸擺脫了承辦單位的成見與誤會,收獲了被認可和被肯定帶來的成就感。

事實上,自全面推行行政規范性文件合法性審核機制工作開展以來,我市從健全依法決策機制、促進法治政府建設高度,創新審查方式,強化制度建設,規定各縣區政府、市直部門和有關單位報請市政府研究的重大決策事項,包括各類文件、決策事項、合同等,一律報送市司法局進行合法性審查,未經審查不上會,審查不通過不作決策。從我局合法性審查科統計的數據看,經過我們審查的文件數量近幾年呈倍增態勢:2016年,共審查市政府重大決策草案171件。2018年,這個數字一下子飆升到1281件。今年1—9月已經審查的各類文件草案達732件,基本做到了應審必審、應審盡審。

余炳文:以我局為例。我局作為市公共資源交易監管部門,因成立時間短,在最初幾年為開展工作出臺了不少文件。最近幾年,特別是2016年以來,經由我們制發的文件在數量上明顯減少,這些文件在出臺期間,對涉及公共資源交易市場主體切身利益或有重大影響的規范性文件,我們會向社會公開征求意見,并且在提請相關會議研究決定前,均由局法規科對相關事項或內容是否違反法律、法規、規章進行審查。當遇到比較疑難、復雜的事項時,我們還會同市司法局,邀請法律顧問召開法律咨詢會,比如對比較復雜的行政處罰案件,我們會召開案審會,以推進行政決策科學性、合法性。可以說,近些年的文件質量都比較高,也經得起法律推敲和時間檢驗。

張林:當了十幾年市政府法律顧問,我經常被安排列席市政府常務會議。無論從提交會議審議的文件本身,還是參與審議的市級領導及相關部門負責人的發言來看,人們的法律常識、法律意識、法律素養都比前些年增強很多。我也注意到,在承辦單位制發文件過程中征求的法律顧問意見,也大多在上會的文件中得到了重視和采納。比如今年上半年出臺的整治電動三、四輪車的通告,原本提出“一刀切”的設想,最終聽取了法律顧問提出的“涉及重大民生利益的要謹慎、區別對待”的意見,給某些特殊群體爭取了一定權限,穩住了民心。這也充分體現了開門辦文、人民立場和法治精神。

提前介入:質量效率雙提升  

將法定的審查時限向前延伸,審查同決策前期工作并聯進行,由一個環節延伸到服務行政決策全過程

主持人:聽說每隔一段時間就會對全市范圍內的現行有效的規章、規范性文件進行一次集中清理。為什么要這么做?

許錦標:是的,基本兩年清理一次。這么做,也是因為受規章、規范性文件所依據的上位法影響,如果上位法已做重大修改或已被廢止宣布失效的、主要內容被新發布的規范性文件代替的,必須予以廢止;如果規范、指導階段性工作,但階段性工作已完成的、已過適用期的、調整對象消失的,要宣布失效。若規章、規范性文件存在個別條款與現行法律、法規、規章、上級規范性文件不一致等情形的,也需要進行及時修改。

余炳文:這么做,直接推動全市行政機關文件整體變得越來越規范、越來越高質、越來越有效。還是以我局為例。現行的《招標投標法》在2017年進行了修訂,《政府采購法》在2014年進行了修訂,《政府采購法實施條例》在2015開始施行,我市現行公共資源交易領域的很多文件都是在這之前制定的。并且,新一輪機構改革,讓部分涉及公共資源交易領域的機構和職能發生了變化。為了解決與新出臺的上位法不適應、不一致、不協調的突出問題,結合我市開展規章、規范性文件清理工作的安排,我局對2009年以來,市委市政府和我局出臺的涉及公共資源交易領域的規范性文件進行了全面梳理,并征求各方面意見,對市委市政府出臺的30份文件提出了清理意見。其中,涉及市委出臺的文件2件,涉及市政府出臺的文件28件,擬廢止5件,擬失效2件,擬修訂8件,擬繼續有效13件,現已報送市司法局統一清理。

張林:記得2016年,市政府開會研究確認并公布了當年的清理數據:367件市政府規范性文件繼續有效,98件廢止,79件宣布失效,24件擬修訂。第二年,市法制辦還將繼續有效的文件匯編成厚厚的三本書,免費發放給重大決策的承辦單位及律所,指導開展工作,我們律所就有完整的一套。

主持人:也就是通過動態清理來保證文件的質量與有效性,更好地引領工作。那么,實際操作中,如何克服并有效解決重大行政決策合法性審查工作普遍存在的機制運行不通暢、質量與效率不能同時兼顧的問題呢?

許錦標:對于這個問題,《重大行政決策程序暫行條例》提出合法性審查不少于7個工作日的規定,為確保審查質量留出充足時間。但為了提高審查效率,我市探索建立了提前介入制度,將合法性審查關口前移,變合法性審查工作同決策前期工作串聯關系為并聯關系。為此,我局報請市政府出臺《重大行政決策合法性審查提前介入實施辦法》,對提前介入的范圍、啟動程序、介入方式、介入內容、工作要求作出明確規定。通常情況下,我們會采取參加相關調研活動,組織法律顧問、相關專家論證以及委托第三方等方式提前介入審查。

提前同重大決策承辦單位對接,針對重大復雜決策事項“量身定做”《提前介入法律意見函》,對決策前期階段依法應當履行的公眾參與、專家論證和風險評估等程序予以提示,對涉及的主要法律問題開展論證研究,并提前同承辦單位溝通會商……提前介入將法定的審查時限向前延伸,實現了由服務一個環節延伸到服務行政決策全過程,從源頭上規范了行政決策程序,在過程中提升了行政決策質量,確保政府決策“不返工”,做到審查質量和效率的“雙提升”。今年以來,我們提前介入文件審查56件。

此外,我們還建立了合法性審查分類分級處理制度,即:對于法律關系簡單、法律風險較小的決策事項,由市政府辦公室進行審核;一般文件、決策事項由市司法局合法性審查科提出審查意見,并直接回復;重大復雜事項,通過提前介入等有關程序予以辦理。這樣一來,合法性審查辦理時限通常在1—2日內辦結,有效確保了審查工作“不延誤”。

余炳文:政府各機關單位作為重大決策的承辦單位,大多本著為政府把好每一道法律關卡的想法來開展工作。為了優質高效地制發文件,我局專門制定了法制工作流程圖,將合法性審查和規范性文件的出臺、備案和清理工作的操作流程一一列出,對照執行。通過流程化、專業化、規范化的操作,幫助我們及時發現和處理工作中的疏漏、錯誤或瑕疵,提高文件質量與發文時效。

出臺地標:示范帶動有影響  

借助“四維”工作法和地方標準的示范帶動,合法性審查工作程序更加規范化,監督管理方法更加科學化

主持人:據說我市有關工作得到了省政府依法行政領導小組的高度認可,工作方法多次被省法制辦、省司法廳以專題簡報形式印發推廣?

許錦標:這說的是兩年前我市建立重大行政決策合法性審查“四維”工作法。所謂“四維”,指的是從決策機關、決策過程、決策內容、問題解決的“四維”角度推進合法性審查全覆蓋。

事實上,為了推動合法性審查工作開展,我市還將標準化的理念、原理、原則、方法引入進來,率先在全省制定出臺一套適合政府法制部門自身改革和發展要求的服務標準體系——《行政機關重大事項合法性審查規范》市級地方標準,明確操作流程、細化工作標準、優化審查質量、規范內部管理、注重持續改進,為全市各級行政機關建立“程序完備、權責一致、相互銜接、運轉高效”的審查工作機制發揮重要的規范和導向作用。這項工作同樣在全省產生了良好的示范帶動作用,成為2018年度全省司法系統十大創新工作之一。

余炳文:的確,借助“四維”工作法和地方標準的示范帶動,我局開展的合法性審查工作程序更加規范化,監督管理方法更加科學化,人員崗位責任更加清晰化。舉個比較直觀的例子,在2015年《政府采購法實施條例》施行之前,我局共出臺規范性文件和內部管理文件67件,2015年之后共出臺了28件。雖然文件出臺的數量減少了,但我們依法監管、依法行政的能力和力度卻更強了。

主持人:促進全市行政機關依法、高效、規范、嚴謹地開展工作,是合法性審查工作的著力點所在。這項工作涉及到的專業性問題,怎么解決?換句話說,專業人員隊伍怎么建設?

許錦標:自從建立合法性審查“四維”全覆蓋制度以來,全市年均審查的文件數量大幅增加,給我們的審查工作帶來一定壓力。目前,市司法局專職開展合法性審查工作的人員有5人,平均每個工作日要審查4—5件,最多的十幾件。為了解決這個問題,我們主張對法制系統的工作人員開展崗位輪訓,建立了合法性審查工作人員跟班學習制度,倒排時間,計劃在2020年之前完成50名縣區和市直部門合法性審查工作人員的崗位輪訓。參訓人員以跟班學習的方式到市司法局脫產實習1—3個月,有針對性地學習規范性文件、重大決策事項合法性審查專業知識和技能。通過專項培訓,在全市傾力打造一支專業過硬的合法性審查專業人才隊伍,做到專業崗位“不缺人”。

同時,還充分發揮“外腦”作用,優化選聘政府法律顧問、法學專家和律師,通過發揮智庫作用來提高政府決策的服務保障水平。2016年8月,我市在全省率先出臺《進一步發揮公職律師職能作用實施辦法》并設立市公職律師辦公室,同年底出臺《蚌埠市人民政府法律顧問組工作規則》并聘任了新一屆市政府法律顧問,組成了一支擁有較高學術水平、扎實的執業基礎和豐富實戰經驗的教授、律師為主體的精英顧問團隊。2017年12月,又出臺實施了重大決策咨詢論證專家庫管理辦法,首期聘請了47名各領域專家參與決策咨詢論證。目前,我市在全省首家建立的公職律師制度,已經發展公職律師隊伍40余人。

張林:前不久,我們律所了解到市司法局正在通過政府購買法律服務的方式充實合法性審查專業人才隊伍。政府向律師事務所購買法律服務,儼然已成為當前行政機關加強法治工作保障最直接有效的措施之一。(完)

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