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養犬太任性 立法“套金箍

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2019-10-18 10:16     來源: 蚌埠新聞網
        

□蚌埠日報首席記者 余小喬/文 劉晨/圖

一只無人看管的小狗趴在人行道上

■主持人語

也許要不了多久,我市遛狗人的見面語不再是“你家小狗好可愛”“你家狗糧啥品牌”,而是“你家小狗有證沒”“你家小狗咋不束繩”……隨著9月27日安徽省第十三屆人民代表大會常務委員會第十二次會議審查批準,《蚌埠市養犬管理條例》于明年5月1日正式施行已是板上釘釘。所遛之狗不戴狗牌、不束繩的,狗主人將依法接受罰款處罰。

針對寵物狗飼養越來越普遍,狗吠擾民、傷人嚇人、隨處便溺等狗患頻發的社會現象,市人大常委會果斷將“養犬管理條例”納入2019年度立法計劃,并于上個月走完了所有立法流程。這部實體法的出爐,如何接續了之前出臺的犬只管理規范性文件?較之以往政策規定,條例旨在解決哪些養犬管理的重難點問題,其法律約束力體現在哪些方面?這項工作的立法進程是如何推進的,又將如何發揮它的“法律威力”,真正推動解決養犬亂象?在法律之外,還可以怎樣激發人們文明養犬的行動自覺?

為此,《深讀周刊》特別邀請到我市地方立法機關相關負責人、養犬管理牽頭部門有關負責人和關注養犬管理的政協委員做客本周“黨報會客廳”,請他們就以上問題分享看法、展開討論、碰撞思想。

●制訂一部管用、好用的地方性法規,不僅要在法理上立得住,更要結合本地實情,才不會出現“排異反應”。

●處罰只是法律執行的結果之一,不是目的。法律的真正目的是制訂行為標準,通過規范正確的行為來引導和約束人們,逐漸培養行動自覺。

陳桂陽 市人大常委會法工委主任

●條例堅持問題導向,為之前懸而未決、懸而難決的問題打開了解題思路,基本做到了“民有所呼,我有所應”。

●當不文明行為侵犯他人權利、侵犯公共利益并逐漸發展成城市公害時,就應該受到必要的限制和約束,甚至處罰。

呂興亞 市公安局副局長

●狗的問題其實是人的問題,解決養狗問題的關鍵在于規范養犬人的行為。

●作為社會一分子,不僅要守土有責,也要守土負責、守土盡責,共同維護我們的家園。

王妮娜 市政協委員

深度對話

現實倒逼  

◎2017年之前出臺的有關養犬管理的規章和文件,在集中清理工作中全部廢止

◎2017年出臺的法規和文件,受效力層級約束,內容和可操作性上均不夠完善

主持人:狗是人類的朋友,但如何養狗卻成為人類社會的一個問題。具體到我市,市民在養狗的問題上都產生過哪些問題?

陳桂陽:近幾年,隨著經濟社會發展和生活水平提高,我市居民養犬人數不斷增長,犬只數量急劇增加,帶來了不少問題。比如,大量犬只未經免疫和登記,造成犬只疫病傳染隱患,也使眾多走失、遺棄的犬只因無法找到犬主而流浪街頭;由于養犬人管理不善和有關部門處置流浪犬不力,犬只擾民、傷人事件頻繁發生,嚴重影響居民正常生活,危害居民人身安全;部分養犬人文明養犬意識較差,外出遛犬不及時清除犬只糞便,甚至攜帶犬只進入公共場所,嚴重影響市容環境衛生;由于缺乏管理手段,違規飼養大型犬、烈性犬屢禁不止,一定程度上擾亂了社會公共秩序,等等方面。

王妮娜:日常生活中,人們只要稍微留意就會發現,一到傍晚,小區里邊散步邊遛狗的居民越來越多。很多居民為了方便,往往不牽狗繩、拴狗鏈,任由其隨處亂跑。特別是隨著高層小區的增多,狹小的電梯里經常能看到寵物狗與居民特別是小孩共處、小孩被嚇哭的場景,偶爾也會遇到“不見狗影但聞狗臭”的煩惱。走出小區,公園里、廣場上,甚至公交車上,也經常看到小狗撒歡的情景,天黑踩一腳狗糞的情況也是防不勝防。身邊因為狗叫擾民、咬人傷人發生矛盾沖突的,也大有所在。這些不僅有損文明城市的形象,更擾亂社會秩序,帶來社會不和諧隱患。

就一事,獻一智,作為市政協委員,我更愿意結合身邊可見可感的社會問題撰寫提案。在今年召開的市政協第十四屆二次會議上,我就提交了一份關于規范養狗的提案。我認為,我市城區養犬家庭越來越多、越來越大、越養越不文明,還時常發生惡犬傷人事件,再不及時加以規范管理,狗患問題會越來越突出,社會矛盾會越來越多。

主持人:據我了解,我市為加強養犬管理治理狗患曾經出臺過不少政策,都有哪些?為什么今年要將養犬管理上升到立法的高度,作為年度僅有的兩個立法項目之一?

陳桂陽:為了加強養犬管理,我市的確出臺過相關的法規、規范性文件,比如,2017年10月1日施行的地方性法規《蚌埠市城市管理條例》第四十一條,對辦理犬只準養證、犬只免疫、禁止飼養大型犬和烈性犬、外出遛犬及時清理糞便等方面做了規定,并要求市政府制訂具體的實施辦法。同年12月1日市政府制定并印發了規范性文件《蚌埠市養犬管理暫行辦法》,對養犬管理做了更加具體的規定。但是,前者關于養犬管理僅設定一條內容,規定不夠全面具體;后者雖為養犬管理方面的專門性文件,但受效力層級的約束,內容和可操作性上均不夠完善,犬只管理的諸多問題一直無法有效解決,反有越演越烈之勢。

去年底,我們在征求2019年立法建議項目時,要求制訂養犬管理條例的呼聲最高,廣大群眾和社會各界都希望盡快出臺一部行之有效的養犬管理方面的法規,明確監管職責,規范養犬行為,以維護市容環境衛生,保障居民人身安全。市人大常委會經過反復調研,認真研究,最終決定將《蚌埠市養犬管理條例》納入2019年立法計劃,以主動回應群眾關切,進一步鞏固全國文明城市創建成果。

呂興亞:2017年之前,蚌埠也曾出臺過有關養犬管理的文件、規章,這些文件或規章在之前的集中清理工作中全部廢止。2017年出臺的《蚌埠市城市管理條例》,對散落在各個領域的相關條款進行了有效整合,其中也對養犬管理作了相關規定,但只停留在“應該怎么做”“禁止怎么做”的層面,對于“不執行的后果怎么處理”沒做硬性規定。隨后出臺的《蚌埠市養犬管理暫行辦法》,在施行過程中也遇到很多問題,比如,公安機關作為養犬管理工作的主管部門,對于違法飼養大型犬、烈性犬的情況無計可施,難以正面回答市民投訴。再如,辦法施行以來,全市辦理養犬登記的只有10000余件,對那些養犬不登記的怎么處理也沒有好辦法。還有攜帶犬只出戶不拴系繩鏈的、流浪犬亂竄傷人的,管理措施都比較缺失。

為此,制訂和出臺《蚌埠市養犬管理條例》,從立法的角度對違法飼養大型犬、烈性犬,飼養犬只不登記,攜帶犬只出戶不掛犬牌、不拴系繩鏈等行為設置相應處罰條款,進一步細化養犬行為規范,明確養犬人責任,同時通過規范流浪犬收容管理,切實解決城市無主犬只、市民棄養犬只及管理部門沒收犬只的處理難題,解決養犬監管被動狀態,有現實必要性。

有法可依  

◎明確了養犬人應當遵守的行為規范和相關罰則,內容更具體,操作性更強

◎形成問題處置解決的閉環機制,為之前懸而未決、懸而難決的問題打開解題思路

主持人:人類與狗如何共處,是一個需要重視的社會治理問題,通過法律手段解決問題成為規范管理的必由之路。那么,我市養犬管理立法進程是如何推進的?

陳桂陽:按照立法計劃,今年3月,市人大常委會、市政府啟動《蚌埠市養犬管理條例》立法工作。6月,市政府將《條例》草案提請市人大常委會審議。6月27日,市十六屆人大常委會第十一次會議對《條例》草案進行了一審。7月份以來,市人大法工委先后組織召開了養犬居民代表,不養犬居民代表,動物保護組織、犬類寵物協會和部分物業服務企業、社區居委會負責人,縣區人大法制委和縣區政府公安、行政執法部門負責人,市人大代表和部分基層立法聯系點負責人,市政協委員、民主黨派和工商聯負責人,市政府有關部門及法規科、相關業務科室負責人等八個座談會,征求意見和建議260余條。法工委認真研究了這些意見,對草案進行修改,形成《條例》草案修改稿,同時還征求了市人大常委會立法顧問的意見,邀請了省人大常委會有關工作機構和省政府有關部門立法專家進行審查、論證。法工委會議、主任會議多次對《條例》草案修改稿進行研究,8月23日,市十六屆人大常委會第十二次會議對《條例》表決通過。9月27日,《條例》經安徽省第十三屆人民代表大會常務委員會第十二次會議審查批準,已于10月17日在蚌埠日報、蚌埠人大網等媒體發布公告,并將于2020年5月1日施行。

呂興亞:推進文明養狗必須通過法律途徑解決問題。作為《條例》的牽頭起草部門,公安機關在代擬《條例(草案)》之前,經歷了廣泛的民意調查和可行性論證,過程中也充分學習借鑒了廣西南寧、四川成都、湖南長沙等在養犬管理方面“先行一步”城市的做法,盡量從問題解決如何形成有效閉環的角度,從人與動物和諧相處、規范養犬、文明養犬的角度加以考量,最終通過精細化、人性化的條款設置,形成了問題處置解決的“閉環機制”。從即將公布的《條例》看,五章36條內容很好地堅持了問題導向,為之前懸而未決、懸而難決的問題打開了解題思路,基本做到了“民有所呼,我有所應”。

王妮娜:對照《條例》款項仔細看,我在提案中提出的部分建議,比如“劃定禁養、限養區域”,“禁養烈性犬、無證犬”,“限養小型寵物犬,規定每戶限養一只、最多二只”,“犬只戶外活動時,應當由成年人用長度不超過2米的束犬鏈牽領,犬只應攜帶號牌及嘴套”等等,被《條例》直接或間接采納了。能夠以這種方式參與到城市養犬立法工作中,為城市治理出一份力,我個人也感到比較自豪。

主持人:與以往的政策規定相比,《條例》的法律約束力主要體現在哪些方面?

陳桂陽:制訂一部管用、好用的地方性法規,不僅要在法理上立得住,更要結合本地實情,才不會出現“排異反應”。和《蚌埠市城市管理條例》《蚌埠市養犬管理暫行辦法》不同,《蚌埠市養犬管理條例》作為我市養犬管理方面專門的地方性法規,其內容更詳細具體,可操作性更強。

一是對法律責任的規定更加全面。從分區管理制度到犬只免疫和登記,從養犬條件的設定到犬只疫病和傷人的處理,從犬只限養、禁養再到養犬行為規范,幾乎涵蓋了我市養犬管理的各個方面。二是特別明確規定了養犬人應當遵守的行為規范,包括不得占用物業共用部位和公共場所養犬,外出遛犬應當遵守的規定,不得攜犬進入的場所等方面。三是盡可能的規定相關法律責任,對十八種違規養犬行為設定了罰則,力求我市養犬管理有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。

呂興亞:《條例》有一個很突出的特點,就是對可能出現的問題明確了監管部門和執法主體,盡量不遺留真空地帶。此外,還劃分了養犬與公共利益的界線,確定了犬只活動禁區,細化了養犬要遵守的規矩及相應罰則。

這樣的剛性約束不只是針對養犬人和監管部門,對于流浪犬,《條例》同樣設計了人性化的約束條款,比如鼓勵依法設立行業協會、動物保護組織積極參與流浪犬只捕捉與收容活動;政府通過設立或購買服務等方式,提供犬只收留場所,收留流浪犬、棄養犬和管理部門沒收的犬只,等等方面。

守土盡責  

◎法律的真正目的是制訂行為標準,通過規范正確的行為來引導和約束人們,逐漸培養行動自覺

◎強化法治觀念,讓遵紀守法的自覺性和運用法律維護自身合法權益的能力不斷增強,使文明養犬成為一種習慣

主持人:《條例》出臺后,如何發揮它的“法律威力”,真正推動解決養犬亂象?

陳桂陽:法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。養犬管理條例要想真正發揮“法律威力”,關鍵就在于養犬人要自覺遵守,有關管理部門要保證嚴格實施,做到嚴格執法。

具體來說,應該做到以下幾個方面:一是各級政府及其有關部門要加大宣傳力度,廣泛、深入、持久地開展《條例》宣傳工作,做到家喻戶曉。《條例》將于明年5月1日施行,距離現在還有近七個月的時間,我們應當充分利用這段時間,開展形式多樣的宣傳教育活動,創新方式方法,拓寬宣傳渠道,積極運用傳統媒體和新媒體,進一步提升《條例》的影響力和知曉率,強化廣大群眾的法治觀念,讓遵紀守法的自覺性和運用法律維護自身合法權益的能力不斷增強,使文明養犬成為一種習慣。二是有關管理部門要切實依法履行職責,嚴格執法。按照《條例》規定,我市養犬管理工作涉及公安、城市管理行政執法、農業農村、衛生健康、市場監督管理等多個部門,《條例》明確了公安部門是養犬管理工作的主管部門以及政府各部門的管理職責。這些部門特別是公安、城市管理行政執法、農業農村部門,必須切實履行職責,嚴格按照規定管理養犬工作。三是要形成管理合力。除有關管理部門要加強管理外,鄉鎮人民政府、街道辦事處、社區行政事務管理中心、村(居)民委員會、物業服務企業、公共場所管理人員也要按照《條例》的規定做好相關管理工作,發揮好自身在養犬管理方面貼近基層的作用。相信在全市居民和社會各界共同努力下,我市養犬管理工作與文明創建必將邁上新臺階!

呂興亞:在規則之中享受自由,在有序之中享受幸福。當養犬人的不文明行為侵犯他人權利、侵犯公共利益并逐漸發展成為城市公害時,就應該受到必要的限制和約束,甚至處罰。這是毫無疑問的。

作為一部回應百姓關切、解決社會問題的剛性法規,前端的宣傳和后端的效果檢驗至關重要。宣傳自不必說,《條例》出臺的過程本身就是一次傳播和宣傳的過程,接下來還將采取措施利用各種傳播渠道在社會上“廣而告之”。而為了確保立法效果,我市將用半年多時間為《條例》的正式施行做準備。目前,對可能開展犬只免疫接種與電子標識植入手術的寵物醫院調研梳理工作已經啟動,動物保護組織的數量、規模、資質等情況也在摸排當中,只要各個部門做到依法執政不缺位,全市的養犬亂象屆時一定會大為改觀。

主持人:在推動文明養犬、依法養犬這件事上,除了法律的剛性約束,還可以如何激發人們的行動自覺?

陳桂陽:法律的目的是制訂行為標準,通過規范正確的行為來引導和約束人們,逐漸培養行動自覺。但是,文明行為的養成不是一蹴而就的,而是一個循序漸進的過程,需要社會公德和個人品德齊頭并進。

王妮娜:關于文明養成話題,我認為,除了法律、他律,更重要的是自律;不僅人與人之間要和諧相處,人與動物之間也要和諧相處。作為社會一分子,不僅要守土有責,也要守土負責、守土盡責,共同維護我們的家園。

關于養犬話題,我想說,它其實是人的問題,解決養犬問題的關鍵在于規范養犬人的行為。養犬人必須增強規范養犬意識,自覺到有關部門辦理養犬登記、定期接種各類疫苗,真正把狗當成自己的朋友來對待,對其負責;攜帶犬只戶外活動時,也應當自覺束犬鏈牽領。并且,從愛護環境的角度考慮,還要及時清理犬只的排泄物,以免污染環境。同時,社區作為犬只活動的主要陣地,其居委會也要擔負起居民養犬的監督管理職責,對轄區的養犬戶數和犬只數量進行登記管理,制定小區養犬公約,督促社區養犬人按規定給犬只注射狂犬疫苗。條件許可的社區,還可以在小區垃圾箱附近設立“寵物衛生間”,便于保潔人員及時清理、消毒。(完)

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